Elvira Bakker es jefa de la unidad gestora de los Programas de Desarrollo Rural (PDR) y del Plan Estratégico de la PAC de España, Irlanda y Portugal en la Comisión Europea. Licenciada y doctora en Economía, Bakker ha trabajado en agricultura y desarrollo rural durante más de 25 años, tanto en el sector público como en el privado. En 2008 se incorporó a la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comisión Europea, donde ha ocupado distintos cargos en elaboración, evaluación e implementación de políticas y programas.

Estamos ante un cierre de periodo que se solapa con el comienzo de otro. ¿Qué valoración hace de este 2014-2020, tanto en el contexto general como en el concreto respecto a España y Asturias?

Tanto en el periodo de programación 2014-2022 como en el periodo 2023-2027, el enfoque LEADER representa una prioridad clara para las comunidades autónomas en España. Con más de 250 Grupos de Acción Local (GAL) que reciben financiación - alrededor del 9 % de fondos FEADER (Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural) asignados a estos grupos -, podemos decir que España es uno de los campeones LEADER en Europa, dedicando a este programa mucho más presupuesto que el mínimo reglamentario y que la media europea.

En ambos periodos de programación, Asturias ha hecho la elección acertada de poner casi un cuarto de su presupuesto FEADER en las estrategias de desarrollo rural de sus once GAL para responder a los retos con los que se enfrentan sus zonas rurales.

¿Qué novedades presenta el periodo 2023-2027 en el contexto general y en el específico del LEADER?

En el periodo 2023-2027 se ha planteado una orientación estratégica en la Política Agrícola Común (PAC) y cada estado miembro ha elaborado, en estrecha colaboración con su partenariado nacional y regional, un plan estratégico nacional incluyendo los dos pilares de la PAC.

El enfoque LEADER sigue siendo una herramienta esencial para apoyar el desarrollo territorial equilibrado. En este sentido, los estados miembros tienen que asignar un mínimo del 5% del FEADER para LEADER.

A nivel europeo, casi 2.700 GAL han puesto en marcha estrategias de desarrollo local que cubren casi el 65% de la población rural.

Además, se ha ampliado el alcance de los demás fondos estructurales y de inversión europeos para apoyar el desarrollo local participativo a través de estrategias locales financiadas también con otros fondos europeos, tales como el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDR), el Fondo Social Europeo (FSE) y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca (FEMP). 

¿A qué retos nos enfrentamos a partir de ahora, dónde considera que hay que hacer más hincapié y también en qué aspectos ha habido mejora?

Las evaluaciones sobre la metodología LEADER han puesto de manifiesto que los proyectos LEADER se implementaron de forma más eficaz y con un mayor impacto allí donde los GAL contaban con suficiente autonomía financiera y administrativa para adaptar las medidas y las condiciones de financiación a las necesidades locales.

Como consecuencia de lo dicho, en el periodo 2023-2027 los GAL tienen una responsabilidad ampliada. Así, la legislación da a los GAL la competencia exclusiva para generar la capacidad de los agentes locales para desarrollar y ejecutar las operaciones, elaborar y publicar las convocatorias de propuestas, seleccionar las operaciones, fijar el importe de la ayuda y, finalmente, hacer el seguimiento y la evaluación de la ejecución de la estrategia de desarrollo local.

Sin embargo, los GAL siguen teniendo dificultades relacionadas con la carga administrativa de los procedimientos y piden de manera recurrente una simplificación. A su juicio, son necesarios esfuerzos adicionales en relación con, entre otros, los plazos de aprobación de los proyectos seleccionados, la rapidez en los pagos a los beneficiarios y la simplificación de los sistemas de control.  La simplificación es una clara dirección de trabajo en la que la Comisión, los estados miembros, las autoridades de gestión y los organismos pagadores tienen una responsabilidad compartida.

Costes simplificados

En su intervención en la Asamblea de la Red Española el pasado mes de junio en Avilés destacaba el ticket del autónomo rural como medida innovadora (y ejemplo de simplificación) exportable a otros territorios. ¿Qué otras buenas prácticas de simplificación burocrática y aplicación de costes simplificados podemos considerar unas buenas prácticas?

La simplificación de la puesta en marcha de LEADER es un objetivo compartido entre los actores y debe tener en cuenta las realidades locales, regionales y nacionales. Un aspecto esencial es el intercambio de buenas prácticas entre los GAL, tanto a nivel nacional como a nivel europeo.

Tenemos que agradecer a las redes regionales, nacionales y la red PAC Europea la celebración de estos eventos, así como la elaboración de publicaciones y las plataformas diseñadas que facilitan el contacto entre todos los agentes implicados: los GAL, las redes, las autoridades de gestión, las autoridades de pago y los ministerios.

En este sentido, quiero subrayar el ejemplo del ticket rural asturiano. Hace unos años, Asturias abrió el camino y hoy el ticket rural se ha puesto en práctica en la mayoría de las comunidades autónomas. El éxito ha sido tal, que se ha hecho ahora extensivo al ticket asalariado que esperamos que siga el mismo camino. En el Plan Estratégico del periodo 2023-2027 todas las CC.AA. usan o contemplan la posibilidad de utilizar costes simplificados.

La cooperación es una pata pendiente, con menor desarrollo del deseado. ¿Para qué es importante, o interesante?

No comparto esa visión tan pesimista: existen ejemplos de proyectos de cooperación en España que hay que valorar. Por ejemplo, durante el último congreso de la Asociación Europea LEADER para el Desarrollo Rural (ELARD) en noviembre de 2024, el proyecto Tierra Minera fue galardonado, lo cual muestra la valoración positiva que el público le otorgó en la competición organizada por ELARD a nivel europeo.

Sin embargo, reconozco que siempre hay margen de mejora. En este sentido, las estrategias a seguir para una cooperación más eficaz en el ámbito LEADER tendrían que enfocarse tanto en el reforzamiento de la comunicación y la participación ciudadana como también en desarrollar las capacidades y el empoderamiento de los agentes locales y las comunidades en la preparación y la animación de los proyectos colectivos. En este sentido, la formación y el asesoramiento están en el centro de la metodología LEADER.

Las redes regionales y la red nacional son imprescindibles para, por un lado, establecer relaciones de trabajo sólidas y basadas en la confianza dentro de los GAL y, por otro, en la identificación y en la puesta en común de las buenas prácticas transferibles a nivel regional, nacional y transnacional.

Asimismo, la innovación es también clave. Durante la Asamblea de la Red Española hemos visto proyectos innovadores que dinamizan los territorios e inspiran a otros. En este sentido, sería importante apoyar la innovación, incluyendo innovation brokers (facilitadores de innovación) dentro de los equipos de los GAL para ayudar a generar nuevas ideas y soluciones.

La Red de la PAC de la UE hace hincapié en los efectos positivos de la cooperación para reforzar los efectos positivos de LEADER y crea un espacio común para permitir la búsqueda de GAL y otros actores interesados en la cooperación transnacional.

¿Hay alguna otra medida innovadora o destacable que se esté llevando a cabo en otros territorios de Europa?

Las vías de simplificación están orientadas por los procedimientos, las herramientas utilizadas y los actores implicados.

En cuanto a los procedimientos, se destaca claramente una mayor utilización de opciones de costes simplificados. Ya hemos hablado de los ejemplos españoles. Sí me gustaría hablar ahora de otros países que han apoyado la creación de importes a tanto alzado para distintas fases de un proyecto de cooperación interterritorial y transnacional, desde su inicio hasta su cierre. Por ejemplo, se han introducido cantidades a tanto alzado para eventos y visitas de intercambio, o para gastos de viaje relacionados con la preparación de proyectos de cooperación interterritorial, con diferentes importes aplicables para el GAL coordinador y los socios del proyecto.

Encontramos otros ejemplos en el ámbito de las inversiones, donde se han establecido costes unitarios por metro cuadrado para construcciones u otras categorías de trabajos. Estas iniciativas no solo simplifican los procedimientos, sino también permiten la evaluación objetiva de los costos relevantes del proyecto de inversión.

En segundo lugar, la simplificación de las herramientas utilizadas se basa en la digitalización y la utilización de sistemas y tecnologías digitales para reducir las tareas administrativas y mejorar la eficiencia en la tramitación de expedientes. Por último, si bien no menos importante, es el apoyo continuo a la mejora de capacidades de los actores implicados, mediante la mejora de la comunicación entre las autoridades públicas y los GAL, un mejor apoyo, incluyendo formación y acceso a asesoramiento gratuito, para ayudar a los beneficiarios a comprender y cumplir los requisitos.

El LEADER en Asturias

El LEADER de Asturias supone el 25% del FEADER a escala regional, el porcentaje más alto de Europa. ¿Qué le parece esta apuesta arriesgada?

LEADER es una medida estrella en España y una clara apuesta al desarrollo local con un enfoque ascendente, participativo, integrado e innovador. Hay cinco CC.AA. que dedican más del 10% de su presupuesto FEADER a LEADER y Asturias encabeza, con diferencia, el ranking.

En Asturias, LEADER no se queda tampoco atrás en cuando a implementación: a finales de junio 2025 se había ejecutado el 85% de los fondos FEADER destinados a LEADER. Así la apuesta asturiana de apoyar el desarrollo rural con LEADER parece acertada, con buena acogida y dando frutos.

En sus últimas participaciones en el Comité de seguimiento del PDR/PE PAC de Asturias ha podido visitar proyectos y hablar con promotores y promotoras LEADER. ¿Qué valoración hace de su experiencia? ¿Cómo definiría al LEADER asturiano?

Desde la primera vez que vine a Asturias tuve el privilegio de conocer a unos de los héroes de la campaña Soy Rural, soy LEADER y desde aquel momento siempre he mantenido el mismo sentimiento: ¡LEADER en Asturias es una gran familia!

Quería destacar solo tres de los aspectos que me llamaron la atención y parecen fundamentales para el éxito de LEADER en Asturias:

• En primer lugar, la alta presencia de jóvenes y mujeres en los órganos de coordinación y en los equipos de animación de los GAL.

• El segundo aspecto es la capacidad de redescubrirse y reinventarse cada día gracias a, por un lado, una reflexión conjunta entre los GAL y READER y, por otro, un diálogo con otros GAL y redes a nivel nacional e internacional. De hecho, el primer encuentro con el LEADER asturiano no fue en Asturias, sino en Bruselas, donde el anterior gerente, Luis Miguel Rebustiello, acompañado del actual, Juan Antonio Lázaro, vino a buscar contacto con el equipo que se encarga del seguimiento de los programas de desarrollo rural españoles.
• El tercer aspecto es la diversidad de proyectos, actores y actividades apoyados, tanto en el sector agrícola como en otras actividades culturales, sociales o empresariales en las zonas rurales.

Me han impresionado mucho los proyectos que hemos visitado y con todos los promotores comparto el orgullo de Soy rural, soy LEADER.

El valor añadido

Señalaba también el valor añadido que supone el LEADER, con sus aproximadamente 30 años de vida. ¿Cuál es este valor, cuál la innovación vivida a lo largo de estos años?

LEADER ha demostrado su valor añadido y eficacia durante más de 30 años. LEADER devuelve a la gente local su papel central en decidir y construir el futuro de su entorno, de su comunidad y de su territorio.

LEADER pone la gente en el centro del desarrollo de las zonas y comunidades rurales:

·         Moviliza a la gente, construye y refuerza comunidades, creando vínculos poderosos entre las personas del territorio cubierto por el Grupo de Acción Local y generando un orgullo de vivir en aquella zona.

·         Empodera a la gente involucrándola en la toma de decisiones de manera participativa.

·         Da frutos a la gente tanto por los proyectos puestos en marcha (ingresos, puestos de trabajo, productos y empresas nuevas), como por los servicios creados (residencias para mayores, clínicas, guarderías, tiendas, centros de servicios digitales y mucho más).

El futuro

A pesar de este reconocimiento al LEADER, lo que llega sobre el siguiente periodo no es muy alentador, con esa caja común de fondos donde cada Estado podrá hacer, o no. ¿Corre peligro de desaparecer el LEADER? Este planteamiento, de momento no oficial, facilita la reducción de programas en favor de esa cohesión territorial y social que ahora parece verse amenazada y comprometida por los diferentes intereses que puedan tener los estados miembros. Hablamos de opcionalidad y no de obligatoriedad. ¿Qué margen de cambio y mejora existe?

La PAC sigue desempeñando un papel fundamental en el apoyo al desarrollo socioeconómico de las zonas rurales y la cohesión territorial de la UE. Las propuestas del Marco Financiero Plurianual (MFP) demuestran un firme compromiso con el apoyo a las zonas rurales.

Los futuros planes de asociación nacionales y regionales canalizarán la financiación hacia iniciativas que aborden las disparidades territoriales, promuevan el crecimiento rural, la creación de empleo y la inclusión social.

Como ventaja, este planteamiento ofrece la oportunidad de llevar a cabo estrategias de desarrollo rural más integradas y flexibles. Pero siempre a voluntad, sin compromiso, con el precedente de la escasa implantación del Multifondo en periodos anteriores. ¿Merece la pena este riesgo?

El MFP permitirá crear sinergias entre la PAC y otras áreas políticas para crear un enfoque integral del apoyo rural y LEADER. Gracias a su desarrollo local ascendente, seguirá desempeñando un papel clave en este sentido. Esto permitirá que las zonas rurales se beneficien de una gama más amplia de oportunidades de financiación y experiencia.

Al aprovechar estas sinergias, el MFP también ayudará a abordar los desafíos específicos que enfrentan las zonas rurales, como el acceso limitado a servicios, las infraestructuras y la conectividad. Esto incluirá el apoyo a iniciativas que promuevan la digitalización, la innovación y el emprendimiento en las zonas rurales, ayudando a cerrar la brecha con las zonas urbanas.

Terminemos con un mensaje positivo para el LEADER futuro: ¿Qué podemos decirle a las potenciales personas emprendedoras y los habitantes de las zonas rurales que tienen dudas razonables sobre su continuidad?

Con las propuestas para 2028-2034 la Comisión ofrece un terreno fértil para mejores políticas rurales y efectos sobre el terreno.

En primer lugar, la reducción de las disparidades territoriales y la mejora de las condiciones de vida en las zonas rurales figuran en gran medida entre los objetivos de los planes que todos los estados miembros tendrán que abordar.

En segundo lugar, las propuestas del MFP hacen hincapié en la necesidad de un enfoque integrado de las zonas rurales, en particular para mejorar el acceso a los servicios. Esto significa que los planes nacionales deberán demostrar cómo se garantizará esto.

En tercer lugar, los principales instrumentos clave forman parte de la caja de herramientas existente y serán necesarios para la programación. A través de la PAC, los estados miembros podrán apoyar inversiones, la creación de empresas rurales, la innovación, y las herramientas de cooperación, como los pueblos inteligentes y estrategias integradas de desarrollo territorial a través del LEADER. 

Además, las flexibilidades previstas en el marco del futuro MFP y las propuestas de la PAC posterior a 2027 permitirán a los estados miembros orientar mejor el apoyo a las necesidades reales de los distintos territorios. El apoyo puede ser más amplio e integrado a las zonas rurales, incorporando las políticas regionales y sociales más allá de la PAC.

Las propuestas del MFP mantienen el desarrollo local liderado por LEADER como una herramienta importante en la PAC y en los planes de asociación nacionales y regionales más amplios. Proponemos que sea obligatorio para todos los estados miembros la programación de LEADER, al menos en los territorios rurales más necesitados.

En cuarto lugar, los estados miembros deben implicar a las autoridades rurales y a las partes interesadas en el diseño de los planes nacionales. Esto implica que las necesidades y las voces de las comunidades rurales deberán tenerse en cuenta para analizar cómo se gastan los fondos públicos en todas las áreas de financiación.

Por último, las normas sobre el rendimiento del gasto de la UE prevén que las operaciones de apoyo a las zonas rurales estén claramente identificadas, de modo que podamos supervisar mejor a dónde van los fondos.

En conclusión, quería destacar que después de 2027 seguiremos teniendo las herramientas necesarias. El éxito dependerá de si logramos utilizarlas de manera eficiente y eficaz.

Fuente: Red Asturiana de Desarrollo Rural